任远:城镇化下的农地改革设想

         当前国家发展面临的重要任务,是在城镇化过程促进城乡二元结构实现一体化和国家统一市场得到建立。当大量农村人口迁移进入城镇和城市体系空间格局发生调整,城镇化发展面临一系列的制度限制,包括户籍制度、社会保障制度、地方财政制度、社会管理体制、土地制度等等。这些城乡制度体系相互嵌套在一起,限制市场体制的充分运作,并阻碍经济社会发展。这也要求只有大力推动相关的制度改革,才能有效推动国家城镇化的发展和结构性调整。

        我们看到,流入地城市的户籍制度对劳动力迁移形成制度壁垒,限制了跨地区和城乡之间统一劳动力市场的建立,固化了城乡之间的壁垒,以及造成日益严峻的社会分化。而在迁移流动的流出地,农村居民的土地拥有和使用、农地制度的产权安排和农地市场流转的制度体系的状况,也影响农村劳动力的迁移流动和向城镇转移。因此,城镇化发展同时需要农地制度改革的衔接配套。有效的农地制度改革能够减弱农民对土地的依附性,增强劳动力市场活性,进一步推动农村劳动力的迁移和城镇化,并因此推动城乡结构的调整。

 

 

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        农地改革有利于提高农业劳动生产率,通过余粮率的提高、剩余劳动力的释放,能够进一步支撑城镇化和经济结构的非农化调整。有效的农地改革也有助于提高土地要素的资源配置效率,实现城镇化过程中土地空间利用的优化。同时,合理的农地制度也关系到农民土地利益的保障和土地财产权利的实现。缺乏合理有效的农地制度改革,会限制中国城镇化的发展,也会使农民在城镇化过程中利益受损。

 

        对于构建有效的城镇化发展制度体系来说,加快农地流转和农地制度改革对于支持农村劳动力乡城迁移发挥积极作用。农村劳动力向城市转移迁移,除了受到城市非农产业的就业机会、收入预期,城市部门的户籍壁垒状况,以及迁移者本身的人力资本和社会资本因素的影响,流出地的农民家庭的土地状况和土地制度安排同时影响农村人口向城市转移和城镇化。因此,在当前时期推动农地制度改革,包括农地的转让、农地互换(例如农村农地和城市郊区建设用地的互换),作为农地使用经营权的流转,将增强农村劳动力转移进入城市和获得城市户籍的意愿。而农地流转的市场交易制度发展得越完善(例如相对于口头交易方式、采取更加规范的书面交易方式),也会有助于劳动力的乡城迁移。随着农业劳动生产率的提高,我国仍然存在相当规模的农村剩余劳动力,但是农地产权制度和户籍身份挂钩,以及农地确权不到位、土地流转的制度体系建设不足,实际上会限制农村劳动力向城市转移,加剧城镇部门的劳动力有效供给不足,并因此制约中国的城镇化发展。

 

 

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        在我国的城镇化过程中,进一步增强城镇部门的经济增长和加快户籍制度改革,从而更大强度地吸纳农村劳动力转移是必要的。与此同时,农村部门也需要通过农地产权制度和流转制度改革,改变农民对土地的依附性,使农民从土地束缚中解脱出来,才能将农村土地改革和城镇户籍改革构成相互配套的循环,从而更好地支持我国的城镇化发展。城镇化离不开城镇部门的非农经济发展和户籍制度的开放性,也离不开农村地区积极推动农地制度的调整改革。如果说联产承包制度作为1970年代后期以来第一波的农地制度改革,对于推动中国城镇化和经济发展发挥了巨大作用,以农地流转为核心的农地制度改革,将会成为中国当前阶段加快农村改革和推进城镇化发展的核心。正如制度经济学的经典理论所证明,明晰的产权界定和有效的制度安排对于提高资源配置效率和推动经济发展具有积极作用。在城镇化发展的新的历史时期,农地制度应该适应城乡发展的具体实际进一步进行改革,才能不断创造出我国的城镇化和经济发展的动力机制。

 

        在另一个方面,农地制度改革需要加强农地流转的制度规范和市场体系建设。缺乏农地确权和缺乏明确的农地流转制度安排,不仅阻碍了农村劳动力外出迁移,也造成了迁移的短期性。由于缺乏农地流转的制度化安排和对农地流转缺乏可靠的收益预期,农村劳动力的外出迁移是灵活和弹性的。农村迁移劳动力本身也并非完全希望获得城市户籍,他们选择在城市临时性就业和居住。由于土地流转制度性安排的不规范性和预期的不稳定性,同时限制了迁移流动人口及时调整其土地安排,出现农村土地闲置和抛荒等现象。可以看到,迁移人口甚至更不愿意进行农地的转让,他们通过汇款、周期性返回农村,以及家庭分离的家庭分工模式来宣示其对农地的实际拥有和使用权利,希望兼顾农地产权和城镇化过程的经济利益。这样,产权不明晰状态下的农地制度和模糊的农地流转市场安排,会限制乡城市迁移和阻碍迁移人口真正进入城市。同时,农地制度缺乏制度保障和存在模糊性,也不利于资本力量进入农村和农业地区,不利于农地资源的优化配置。

        同时,正是由于缺乏农地确权和农地流转存在的模糊性,使得非正式的农地流转安排广泛存在,具体表现在较多的口头协定和农户之间的互换、出租,农地流转的收益租金有的采取实物交易、有的采取不定期的出租收益。非正式的土地流转安排是在产权关系不明确和缺乏成熟规范的农地流转制度下的交易成本最低的市场安排。非正式制度和非正式的市场交易,增加了农地流转的灵活性和弹性,或者可以说是农村中草根性的制度创新探索。但是这样的非正式制度安排带来土地租金的损失,并限制了土地资源配置效率,增加了农村地区农地流转所带来的各种纠纷。因此,加快农村地区的农地确权、推动农地流转的制度规范建设、市场体系建设,以及完善农地产权和流转安排的相关法律法规,对于当下农地制度改革和城镇化发展都是必要和迫切的工作任务。

 

 

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        农地制度和农地市场流转影响农村劳动力迁移进入城市,以及影响农民获得城市户籍的意愿,我们同时也需要认识到,并非所有的迁移劳动力都希望获得城市的户籍。所谓土地束缚了乡城迁移和城镇化发展,不仅是因为土地产权和土地市场制度建设不足造成农民对农地的依附性,同时,农地本身对农村居民具有具体和必要的价值,农地价值也会影响农村劳动力的进城选择和影响迁移劳动力对土地的安排。从劳动力迁移的新经济学的视野看,农村劳动力向城市迁移意愿不仅受到城市部门更高的经济收入和就业预期的影响,由于农地利益作为农村家庭利益的组成部分,也会影响农村劳动力的迁移决策。农地对于农村劳动力具有基本保障作用,因此当城市部门不能对迁移人口提供必要的社会保障,农村劳动力实际上是缺乏意愿放弃农地进入城市的。另外,农村劳动力的外出迁移是将务工经商作为其农村生活中获得补充性收入的渠道,是为了实现家庭利益最大化的家庭分工方式。那么当农村家庭有更多的农地,就会由于具有相对过剩的劳动力,从而增加外出务工经商的意愿。而农地的市场价值更高,农民则更不愿意离开土地(或者放弃土地)进入城市。

 

        这也能够解释迁移人口实际上更不愿意对农地流转和转让,这不仅是因为他们需要继续保持农地的利益,同时是因为他们的迁移过程存在着缺乏保障的风险,会使得他们继续依赖农地的保障作用。因此当乡城移民更大程度地融入当地社会和具有更小的歧视和排斥,当乡城移民具有更健全的市民化和社会保障,迁移人口会增加农地流转的意愿和行为选择。

 

 

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        由于农地产权利益构成农村居民家庭的客观利益,对此我们也不能先验地认为农村人口外出务工就业和发生乡城迁移就一定会加快土地流转,或者进而希望通过农村人口进城并以此剥夺农民的土地权利和土地利益。推动城镇化和推动土地流转,仍然要以农民的具体需求为基础,仍然要以尊重、保护,以及实现农村家庭的土地利益和土地权利为基础。改革的目的是通过加快农地流转来推动迁移和城镇化,并满足农民收入提高和总福利进步的需求,而并不是单纯通过加快农民进入城镇来促进农地流转。

 

        但是显然,明确农地产权和农地流转实现更制度化、规范化的改革是有利于城镇化的,以及有利于维护农村家庭的土地权利和实现土地利益,支持农民实现理性选择和增加农民福利。推进农地制度改革会进一步释放农村的相对剩余劳动力,促进农村劳动力的乡城迁移的家庭决策,并增加土地资源市场配置效率。通过城镇部门的户籍开放性、推进积极的市民化过程、增强对移民的社会福利和保障体制改革,增加对移民的社会融合和制度接纳,都会显著地增加移民在城市永久居留的预期。迁移并非必然就会促进农地流转,而乡城迁移过程中城镇部门的制度接纳和保障体系的建设,以及降低在城市生活的风险,才有利于实现稳定的迁移和加快农地的流转。

 

 

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        农地流转、乡城迁移和城镇化归根到底需要基于农民生活福利的进步、基于农民自身的自主意愿。通过农地产权的确权和推动相关农地流转制度改革,为土地市场、劳动力市场建设提供规范和保障,使农民能够自由选择农地流转、自由实现劳动力市场流动,以及打破各种市场壁垒,这才能促进有效率和公平的农地流转,并支持农村劳动力在人口迁移和城镇化过程中保障自身权利和增进福利,在此基础上推动以人为本的和有效率的城镇化发展。

来源:
日期:2016-07-18