城市更新专业沙龙:五位专家解读集体用地开发与交易新政

编者按

近期集体用地开发与交易的监管力度显著增强,新政、新规、新平台层出不穷,集体用地交易呈现竞争激烈、监管强化、成本高升、交易透明的趋势,开发商获取集体用地开发项目实施城市更新的难度明显提高。针对近期各区政府陆续出台关于集体土地开发与交易的政策,专注于城市更新一站式专业服务的深圳市合一城市更新项目管理有限公司,携手业内知名的建纬律师事务所和世邦德业城市更新创新发展有限公司于2016年7月22日下午举办了“集体用地开发与交易新政解读”专业沙龙,来自各大开发商、金融机构的近90名业内人士参与了本次沙龙。

 

建纬律师事务所「地产与工程法律观察」特摘录了专业沙龙各位嘉宾的精彩发言,与大家共享。

 

发言嘉宾介绍

 

贺倩明   建纬(深圳)律师事务所高级合伙人律师、合一公司首席律师,法学博士,从业经验超过15年,负责各类城市更新项目累计超过50个,具备丰富的城市更新项目全过程法律风险管理经验。

 

舒宏华   深圳市城市更新开发企业协会创会副会长,世邦德业城市更新创新发展有限公司首席顾问,历任万科与中信地产两大房企的城市更新业务总经理,担任多个旧改项目负责人。

 

罗宇   合一公司董事总经理、世邦德业城市更新创新发展有限公司董事总经理,拥有丰富的工改和旧改全程开发营销操盘经验,成功操盘中国农地入市第一拍、深圳首个获批小地块更新规划批复项目等。

 

王嘉    深圳市城市规划设计研究院城市设计研究所副所长、合一公司首席规划师,担任50余个城市更新项目负责人,曾参与《深圳市城市更新单元规划编制技术规定》等城市更新政策的研究与制定。

 

李芳群    建纬(深圳)律师事务所城市更新业务总监,曾在深圳政府机关从事城市更新管理工作逾十年,历任规划科科长、法制科科长等职务,熟悉深圳土地管理和规划管理相关政策法规。

 

嘉宾发言摘录

 

贺倩明

集体土地合作开发四大关键词:方案设计、民主决策、街道审核、平台交易

 

 

随着深圳土地尤其是建设用地的供应日益稀缺,城市更新已经成为各方利益博弈的焦点,集体用地开发与交易亦成为项目拓展的重要途径和渠道。这其中亦引发了一系列问题,甚至出现了村股份公司高管侵占和诈骗等严重违法犯罪行。为此,政府要加强对村领导班子的监督审查,已经有部分村股份合作公司的董事长在接受调查,从反腐败思想上加强了管控力度。再加上城市更新项目的资源非常紧张,各开发商不断进入这个领域,城中村项目是城市更新的主战场,这使得村集体股份合作公司在合作中的优势越发明显,其利益诉求本身也在发生分化,他们与开发商之间的利益诉求差距越来越大。

 

为协商和平衡各方利益关系,规范集体资产的交易,政府监管主要体现在以下几方面:

 

1.打破集体资产交易自操自办

在各区集体资产交易管理制度出台之前,虽然集体资产交易也走过一些程序,但是更多体现在形式上,多数项目是董事长说了算,决策程序比较随意;

 

2.实现“三资”交易市场化和交易流程公开透明化

采用市场化交易方式,交易流程公开,接受公众监督,减少政府权力干预因素,保障集体资产交易合法合规。

 

在监管举措上,政府通过“三管齐下”强化监管:

 

1.制定监管规则

股份公司有相应的规则,街道办、各级政府都有相应的规则,职能部门也会对自己职责范围内的事项出具相关的规则;

 

2.建立监管平台

现在各个区都有相应的集体资产交易平台,规则整个体系初步形成。但是尽管看起来文件很多,平台很成熟,但是根据与相关平台的接触,很多具体操作层面的问题有待于进一步探索。

 

3.设置监管机构

最新公布《关于修改〈深圳经济特区股份合作公司条例〉的决定(征求意见稿)》显示:深圳拟增设市集体资产管理部门作为股份合作公司主管部门,各区将设立区集体资产管理部门作为专门的集体资产监管机构。

 

在上述背景下,开发商应该从以下几方面采取相应的对策:

 

1.提前介入项目方案设计

从对各区流程的梳理可以看出,一个集体用地合作开发或城市更新项目中涉及非常多的方案,包括项目的可行性研究报告、资产评估报告、合作招商方案、交易准入条件等。如果开发商要介入集体用地项目,在前期方案拟定的时候就要开始介入。比如关于招商方案和合作方案,招商方案拟定是较为后期的工作,但是前期介入的时候就应该将合作方案的诸多细节考虑进去,如利益分配方案等等。随着利益的分化、市场环境的变化,许多细节都要在前期进行沟通好,否则一方面,后期可能会引发反水,另一方面,如果要进行改动,可能会导致重新走一遍流程。我们要在政策的框架下调整我们的方案,进入系统的交易方案要接受社会公众、竞争对手和政府等的挑战,放在阳光下后也要经得起考验,因此,在我们设计方案里首先要保障整个交易流程的合法合规性。

 

2.确保民主决策程序合规

最近两三年碰到很多项目出现了问题,如有的项目实际已经进入了销售条件,由于村里的意见分化和利益的争夺,村里部分村民提出之前的分配不合理,开发商和村官勾结损害村民利益。但是项目实际已经通过了所有的审批,也有项目的可行性研究报告,程序文件基本上都有,项目已经施工了,在此情况下村民挑战当时的合作方案,程序是他们最主要的攻击点。有些村民甚至直接追溯到公司章程、股东大会,股东大会选举产生代表大会的程序是否有问题。

 

3.积极应对街道办审查

在集体资产交易监管环节,街道办无疑是最重要的环节,各区的政策赋予了街道办诸多的职能,目前街道办审查的力度总体而言越来越强,但每个街道办的情况不一样,有的街道办采取形式审查,有的街道办实质审查。在实质审查的情况下,街道办的力量有限,是否借助或如何借助其他部门或专业机构的力量协助审查,这是目前集体资产交易最大的一个不确定性因素,因此,要密切关注各街道办对集体资产交易政策落实的各项新举措,加强与街道办的沟通协调。

 

4.及时关注平台交易信息

各区陆续建立了集体资产交易平台,绝大部分集体资产交易信息都会进入平台交易,交易平台的设立将使得集体资产的交易价格、招商方案、合作开发方案等核心信息阳光化,这些信息将得到全部村民、政府监管机构,以及潜在竞争对手的高度关注,对开发商而言,一方面通过关注平台发布的信息可以了解市场状态、捕捉市场机会,另一方面也可以熟悉平台规则,为自身参与的项目做好充分准备。

 

舒宏华

关注各区政策差异,利用专业智慧寻求突破空间 

 

政策出台的核心背景还是光明的滑坡事件,这个事件暴露了集体资产监管的的漏洞。现在城市更新项目不好立项,深圳的土地稀缺,但是政府对于立项还是设置了非常多的准入条件。我们也提议希望市里下放权限,降低城市更新的门槛。之前讨论的城市更新暂行措施确实在制度上有部分创新,比如合法用地比例可能下降到50%,重大城市更新项目的合法用地比例可能降到30%,保障性住房的供应力度加强等等。深圳的城市更新政策历史复杂,各个区政策的制定者和审核者对政策的理解和把握细节的程度都存在不同,而现阶段正处于政策出台十分紧密的阶段,需要专业机构及时进行分析和分享,促进整个交易走向正规化。

 

罗宇

精准理解政策空间,专业助力项目获取

 

政府在过去的两三个月密集的出台了很多关于城中村改造的政策,所以政策的变化很快。城中村现在变成了重点更新统筹对象,政府要求参与集体项目开发的开发商要有房地产开发企业资质或满足一定的注册资本和净资产要求。在这么多政策新规出台后,房地产开发商们面临的是重新洗牌的挑战。我们近期成功为一个开发商操作了一个合作项目,这个项目是我们整了专业的项目申报、律所、规划等各专业人才共同操作的。从最前期的可行性分析开始,根据政策法制定了路线图,确定每步该如何走。我们协助开发商制定开发方案,组织内部的会议过会,草拟进入交易平台的所有文本,完成整个交易流程,这里可以稍微给大家展示一下我们制作文本。这样一个完整的交易走下来,涉及的环节非常多,需要十分严谨合规的操作以保障操作的可行性。更新项目是一盘棋,今后的标准会越来越严格,更加需要进行专业整合才能带来项目效益。

 

王嘉

重视规划条件对集体资产估值的评判,路径选择决定项目成败

 

在集体资产交易环节中,资产评估是非常重要的环节,而规划条件对资产的价值影响非常大。实际工作中,很多发展商实际操作发现各种问题都有,权属信息比例不够,或者规划上的限制,开发强度受到生态或者景观方面限制等,这些问题一定要先评估好。之前,很多开发商对项目规划指标不重视,不管规划指标情况如何,在拆补谈判过程中确定了较高拆赔比例,再去规划主管部门争取较高指标,这种做法未来很难行得通,

 

对集体资产的价值的理解,一方面是市场的讨价还价,另一方面是则对规划条件和规划指标的理解。关于规划指标的理解,政府在规划指标方面会综合考虑公共配套、土地开发强度、交通和环境承载能力等因素对规划指标进行限制,这些限制多数都是刚性的,当然也有腾挪的空间,但这涉及复杂的技术判断。

 

对集体资产价值正确的预判,除了规划技术问题,还涉及到法律风险和财务技术的判断,这里涉及许多专业的整合问题。未来的专业技术分工分越来越细致,应该走向专业的整合,包括前期的财务判断,对拆迁谈判的风险评估等。很多参与城市更新的地产公司没有本土开发的经验,缺乏相关的专业技术人才,解决城市更新复杂的专业问题,需要跨专业协同配合,方可为开发商提供规划指指标、法律风险、财务控制等专业支持,其实没有不能做的项目,不存在没有价值的项目,关键是要选择好城市更新的实现路径,只要路径选对了,城市更新项目就有操作的空间。 

 

李芳群

政策并无颠覆性变化,开发商仍然存在操作空间

 

在2011年的时候,市政府出台深府2011(198)号文时已经提出了集体用地需通过招标或竞争性谈判的方式进行交易,鼓励村里的集体用地交易项目到市里的公开交易平台进行,但是实践并没有严格执行这一规定。在现阶段,各区先后出台关于“三资”交易的规定,要求所有交易都要经过区里的交易平台,这些规定只是让交易过程更透明,并没有对市场带来颠覆性的影响,仍然只是关注操作层面,为了满足监管的需求和城市更新发展的现状需要,使市场更加规范和严谨。

 

未来的操作中,小开发商还是有很多机会,只是如何抓住机会是我们需要考虑的问题。小开发商的问题在于不够专业和严谨,以后城市更新的各个环节设置会更科学更规范。以前是先进行项目计划申报再找规划院进行专项规划编制,现在已经可以放在同一个阶段进行审批,在立项的同时提出单元规划,之前对于审批并没有严格的规则限制,所以开发商可以不用考虑项目的现状进行博弃,现在各种审规则建立起来以后,前期需要进行很科学的项目测算才有可能立项。回到集体用地的交易来说,虽然现在各区都制订了交易规则,但有时区级比市级的审批要求还会宽松一些,关键是必须找到适合的操作路径。

 

来源:
日期:2016-07-27