PPP项目,用地政策释放更多利好

阅读提示PPP,即公私合作关系,指政府和社会资本合作。在一些PPP项目实施过程中,用地政策一直是焦点和难点问题,不规范的地方比较多。

10月13日,财政部、国土资源部等20部委联合发布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》显示,民间资本参与的比例大幅提高,政府更加重视通过混合所有制方式推进项目开展,在土地政策方面也解决了之前存在的一些难题。                    

PPP在我国已经不是新事物,其本质是为弥补国家建设资本的不足、广泛利用社会资本(民间资本、外商资本等)进行基础设施和公益项目的建设和运营。从理论上讲,PPP项目范围应该界于纯公益项目和高盈利项目之间。前者只能由政府全资建设,因为没有市场化运营的空间,后者是市场主体占主导,项目依靠市场融资渠道就可完成建设和运营。

用地政策是前两批PPP项目实施中的焦点和难点

在 “稳增长”的背景下,用地政策不规范的地方比较多

 

PPP项目的成败,很大程度上取决于处理好政府和市场的关系,尤其在准入、核算收益率、应对风险(包括可控和不可控的风险)等方面,既体现政府意志,又保证市场主体拥有一定的利润空间。我国PPP项目最早可追溯到上世纪80年代外资企业参与国内PPP项目建设和运营。

 

2013年以来,中国经济进入新旧动能转换期,经济从高速增长转向中高速增长,同时国内不少领域还有很大投资潜力,民间投资潜力巨大但受制于体制机制束缚,近年来增速明显回落。为鼓励和促进民间投资,探索可持续的城市基础设施投融资机制,PPP模式受到高度重视,目前已推出了三批项目。

 

2015年8月,国务院发展研究中心曾经对PPP政策的落实和实施效果做过第三方评估,发现了实施中的一些问题。最主要的还是民间资本参与PPP的动力不足,“上热下冷”现象突出,表现在地方政府推进热情不高、除发改和财政以外其他部委热情不高、除国企和融资平台外其他社会投资主体热情不高等。

 

用地政策是前两批PPP项目实施过程中的焦点和难点。

 

评估发现,作为“社会资本”参与PPP项目的主要是国企(包括中央和地方),还有地方融资平台,民营资本参与程度很低。另外,从参与项目范围看,绝大多数是城市基础设施项目,公共服务项目非常少。最后,多数社会资本都对项目后期运营缺乏兴趣,只想从前期项目建设环节就获得利润回报。

 

反映在土地政策上,由于当时PPP项目出台一个很重要的背景是“稳增长”,要求项目尽快落地、投资尽快见效,在用地政策上不规范的地方比较多。比如,一些地方随意突破土地利用总体规划和年度利用计划,建设用地“未批先用”、“边用边批”现象普遍存在。另外,为了“抓进度”,同时绝大多数“社会资本”都是国有企业或地方融资平台,在项目土地供应时,都采取“整体打包”、“集合供应”的方式,最后导致项目方实际地块的属性跟当初供应方案的土地性质不一致,评估中就发现原先协议出让的公益性用地上兴建了商业、工业设施等。

第三批PPP项目在土地政策方面解决了之前的一些难题

民间资本可顺利拿到土地使用权、土地一级开发不能被纳入PPP、项目严禁与土地捆绑。

 

2016年10月13日,《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(下简称《通知》)公布,其中516个项目将作为第三批PPP示范项目,计划总投资金额1.17万亿元。跟前两批PPP项目相比,第三批项目的一个重要特点是,民间资本参与的比例大幅提高,政府更加重视通过混合所有制方式推进PPP项目。但就土地政策方面,解决了之前存在的一些难题。

 

首先要解决民间资本顺利拿到土地使用权的问题。

 

按照目前土地管理法规定,只有“熟地”才能市场化出让,出让过程有不确定性,不一定保证投资方就能拿到土地使用权。这个问题在前二轮项目中不是很突出,因为主要是由国企和地方融资平台作为投资方,多数土地采取作价入股方式。为此,财政部文件中明确提出“以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的地块,可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施”,这就意味着投资方可以提前确认“土地出让价格”,有利于科学核算收益率,增强投资动力。据笔者所知,这种方式在深圳市城市更新中就被使用过。深圳市为鼓励开发企业参与城市更新项目,就采取“土地一、二级联动”办法,允许开发企业参与出让前的拆迁等工作和以给定价格取得土地出让权。这种方式适用于前期开发成本巨大的项目,便于民间投资主体提前锁定利益率。

 

其次,《通知》明文禁止了其他一些与土地相关的行为。

 

如,PPP项目主体或其他社会资本,不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作,这就明确了“土地一级开发不能被纳入PPP项目”。之前两批PPP项目落实过程中,就有过激烈争论,即土地一级开发算不算是PPP项目。土地一级开发的成本越来越高,地方政府希望能列入PPP项目,但考虑到土地开发是项目的准备工作,本身没有现金流,不能构成项目的组成部分。因此,这次就明确了不将其列入PPP项目。

 

最后一个重大改变是“PPP项目资本来源与土地出让收入的脱钩”。

 

《通知》指出,“PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任,不得与土地出让收入挂钩”。这主要是针对地方政府在前两批PPP项目试点中普遍采取“PPP项目与土地捆绑”的办法,用PPP项目采购环节替代土地出让环节,用土地出让收入作担保,获取金融机构的项目贷款。这个办法的好处是短期内显著加快了项目的推进速度,其弊端是土地出让环节的不公开透明和项目未来的风险大幅增加。跟正式税收体系相比,土地出让收入受宏观经济、房地产市场的影响很大,容易大起大落。

 

用一个不确定性很大的收入来作为PPP项目资金或未来收益的话,第一是极大增加了项目收益率的核算难度,很难准确测算现金流情况。一个稳定的、可预测的收入流是PPP项目吸引民间资本长期投资的关键,但是土地出让收入波动性大,没有租金稳定,不适合用于测算未来现金收入流。如果基于土地出让收入进行PPP项目收益核算,项目风险会大幅提高。

 

第二是容易助长社会资本的短期化行为。从前两批PPP项目实施效果看,已经发现社会资本普遍存在“重前期建设、轻后期运营”的问题。从国际经验看,PPP项目的后续运营管理才是成功的关键,稳定收入流一般来说也是到了营运环节才会出现。我国之所以出现上述现象,一个重要原因是地方政府默认将土地出让收入作为资本来源或偿债来源,这就助长了社会资本参与PPP项目是为了获取短期出让收入而不是长期收入流。

(作者单位:国务院发展研究中心)

来源:
日期:2016-11-07